Дополнительная информация
 
См. также

Сенаторы отвечают на Ваши вопросы


Материалы 2010 года по теме «О правовом обеспечении эффективности использования лесных ресурсов в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях»

Н.П.Чуркин - первый заместитель председателя Комитета Совета Федерации по природным ресурсам и охране окружающей среды "Особенности правового режима лесов и аспекты повышения эффективности их использования"

Особенности правового режима лесов и аспекты повышения эффективности их использования.

Проблема повышения эффективности  использования лесных ресурсов  являет собой двухуровневую структуру, из которой первый уровень -это существующая нормативно-правовая база и второй - социально экономические условия.

Существование нормативно-правовой базы, регулирующей использование лесных ресурсов. Она должна включать положения, регулирующие права собственников земель лесного фонда, пользователей такими землями, арендаторов лесных участков их обязанности и ряд других положений. Помимо этого в состав нормативно-правовой базы должны быть включены региональные правила рубок леса, ухода за лесами, поддержания их в состоянии, обеспечивающем пожарную безопасность, меры по обеспечению восстановления лесов и сохранения их экологических функций.

Социально-экономические условия предполагают:

наличие лесных ресурсов, расчетная лесосека и степень ее использования;

доступность лесных ресурсов - наличие лесных дорог, которые могут быть использованы для вывозки заготовленной древесины, расстояние до потребителей лесопродукции, развитость лесной инфраструктуры, наличие трудовых ресурсов;

возможность обеспечения глубокой переработки заготовленной древесины более высокий уровень переработки повышает  эффективность ее использования. На наиболее развитых перерабатывающих комплексах степень использования древесных ресурсов достигает 100 процентов за счет использования сучьев, коры, листвы, хвои и т.д..

Одним из условий высокого уровня использования древесины важное значение приобретает необходимость укрупнения производства и, соответственно, создание и развитие предприятий (компаний, холдингов), обеспечивающих непрерывную цепь от заготовки древесины до поставки конечного продукта потребителю.

Имеется и ряд других факторов, позволяющих повысить эффективность использования лесных ресурсов.

В целом, резюмируя изложенное, следует обратить внимание на тот аспект, что эффективность использования лесных ресурсов в первую очередь зависит не только от правового режима конкретного региона их распространения, но и  от  конкретных социально-экономических условий.

Рассматривая изложенные выше условия, целесообразно обратить внимание на следующее.

  Принятый в последние десятилетия курс на повышение эффективности производства обусловил передачу значительной части государственной собственности в руки  частных предпринимателей и частичный отказ от государственного регулирования в этих сферах. В лесной сфере это  привело к тому, что в целях повышения отдачи от использования лесных ресурсов за счет структурной перестройки в области управления лесами и лесопромышленного производства было принято решение о реорганизации не только системы управления лесной отраслью, но и порядка ведения работ в лесах. Было принято решение о  перераспределении полномочий между федеральным центром и субъектами Российской Федерации.

С учетом этих задач была разработана и введена в действие с 2007 года новая редакция Лесного кодекса Российской Федерации.

Основными новациями в лесном законодательстве стали полнейшая перестройка системы управления лесами, передача значительной части полномочий в этой сфере органам власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления, введение арендных отношений в лесозаготовительной отрасли и аукционов по продаже права пользования лесными ресурсами.

Правовое понятие леса определено новой редакцией Лесного кодекса  как "экологическая система или как природный ресурс"  исходя из которого осуществляются использование, охрана и защита лесов.  

При регулировании отношений собственности, использования и охраны лесов законодательство учитывает функции, выполняемые растительным миром в природе и в обществе. В частности, леса и растительный мир вне лесов обладают средообразующими, водоохранными, защитными, санитарно-гигиеническими, оздоровительными и иными полезными природными свойствами. Так, леса создают почву, смягчают климат, предотвращают наводнения, сохраняют влагу, противодействуя засухам, уменьшают эрозионное воздействие дождей, удерживают почву на склонах и предохраняют реки и морские побережья от заиления.  Особо следует подчеркнуть экономическое значение леса и иной растительности для удовлетворения потребностей человека.

Особенностью правового режима лесов является то, что земли лесного фонда  находятся в федеральной собственности и могут также находиться в собственности субъектов Российской Федерации и муниципальной собственности.  

Исходя из этого, управление лесами, помимо Лесного кодекса Российской Федерации, осуществляется на основании федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, указов Президента Российской Федерации, издаваемых в пределах предоставленных полномочий постановлений Правительства Российской Федерации, нормативных правовых актов  органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, регулирующих лесные отношения. Издаваемые нормативные акты  не должны противоречить Лесному кодексу Российской Федерации.

Затраты на охрану, защиту, воспроизводство и организацию рационального использования принадлежащих им объектов лесных отношений в соответствии с Лесным кодексом РФ несут органы государственной власти, органы местного самоуправления путем размещения заказов на выполнение работ по охране, защите, воспроизводству лесов в соответствии с действующим законодательством или пользователь лесными участками.  Он же имеет право на получение доходов от использования лесных ресурсов, находящихся в его  ведении.   Основными организационно-правовыми инструментами обеспечения рационального использования и охраны лесов служат лесной план субъекта Российской Федерации, лесоустройство, лесохозяйственный регламент лесничества (лесопарка), расчетная лесосека, государственная инвентаризация лесов, государственный лесной реестр, лесопатологический и лесопожарный мониторинг лесов, договор аренды участка лесного фонда, договор купли-продажи лесных насаждений и аукционы по продаже права заключения  этих договоров, договор безвозмездного пользования участком лесного фонда, государственный контроль за состоянием, использованием, охраной, защитой лесного фонда и воспроизводством лесов.  

Освоение лесов осуществляется с соблюдением их целевого назначения и выполняемых ими полезных функций в целях обеспечения их многоцелевого, рационального, непрерывного, неистощительного использования, а также развития лесной промышленности.

Леса, расположенные на землях лесного фонда, по целевому назначению подразделяются на защитные леса, эксплуатационные леса и резервные леса. Поскольку лесные ресурсы относятся к восстановимым, лесное законодательство регулирует также воспроизводство лесов и лесоразведение. С учетом изменений, произошедших в лесном фонде, в лесоустроительных проектах предусматривается установление объема работ по воспроизводству лесов, способов их проведения и определение воспроизводимых древесных пород.  

Особенностью правового регулирования отношений при использовании лесов является то, что лесное законодательство устанавливает требования по охране и защите лесов. Леса подлежат охране от пожаров, незаконных рубок, нарушений установленного порядка лесопользования и других действий, причиняющих вред  лесам. Одновременно регулируется защита лесов от вредителей и болезней леса.

Характеризуя правовой режим лесов, важно отметить  один из основных видов использования - заготовку древесины.  

В отношении рубок Лесной кодекс  устанавливает требование, согласно которому заготовка древесины может осуществляться в перестойных и спелых древостоях. Что касается рубок промежуточного пользования, то они связаны с рубками ухода за лесом, выборочными санитарными рубками, рубками реконструкции и иными рубками малоценных древостоев, а также древесно-кустарниковой растительности, теряющей защитные, водоохранные и другие функции, и прочими рубками (сплошными санитарными рубками, расчисткой лесных площадей для строительства гидроузлов, трубопроводов, дорог, а также при прокладке просек, создании противопожарных разрывов, рубками для иных целей).

Принципиальным при регулировании рубок является вопрос о способах их проведения. Они зависят от целевого назначения лесов. Так, в эксплуатационных лесах, т.е. наиболее эксплуатируемых, рубки главного пользования должны проводиться способами, обеспечивающими своевременное восстановление этих лесов, эффективное и рациональное использование лесных ресурсов. На практике в таких лесах широко, до 90% общей площади вырубок, проводятся сплошные рубки, наиболее удобные для лесозаготовителей, но наносящие непоправимый экологический вред.

В защитных лесах  заготовка леса должна проводиться способами, направленными усиление природных функций лесов этой категории, на восстановление ценных пород деревьев, сохранение природных функций этих лесов и позволяющими эффективно и рационально использовать лесные ресурсы.

Кроме того, рубка леса осуществляется в соответствии с региональными правилами рубок. Такие правила утверждаются федеральным органом управления лесным хозяйством.

Использование лесов, расположенных на землях обороны, регулируется с учетом того, что эти леса предназначены для обеспечения нужд обороны и закрепляются за федеральным органом исполнительной власти по вопросам обороны, т.е. Министерством обороны РФ, которое и осуществляет ведение лесного хозяйства, а также обеспечивает рациональное использование, охрану, защиту и воспроизводство лесов, расположенных на закрепленных за ним землях. Порядок ведения лесного хозяйства, а также использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, расположенных на землях обороны, определяется специальным законодательством РФ, но в соответствии с Лесным кодексом РФ. Государственный контроль за ведением лесного хозяйства, использованием, охраной, защитой и воспроизводством лесов, расположенных на землях обороны, проводится совместно федеральным органом управления лесным хозяйством и Минобороны России.

Следует отметить, что статьи 29 и 46 Лесного кодекса дополнены положением, согласно которому земельные участки, находящиеся в государственной собственности, предоставляются в постоянное (бессрочное) пользование федеральным государственным  учреждениям, занимающимся заготовкой  и переработкой древесины и иных лесных ресурсов на основании федеральных законов.  В частности имеется в виду Федеральный закон от 21 июля 1993 года № 5473-1 "Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы".

Рассматривая экономическую составляющую повышения эффективности использования лесных ресурсов, в первую очередь следует учитывать наличие этих ресурсов в доступной зоне. 

Размер расчетной лесосеки в определенной зоне еще не обуславливает возможный размер объема заготовки древесины. Имеется ряд факторов, определяющих эти объемы, которые находятся в жесткой зависимости от ряда иных факторов, определяющих возможности рубки леса и, в свою очередь, обусловленных рядом параметров, определяющих возможность выращивания спелой, технически годной древесины. К таким факторам  относятся сроки примыкания лесосек, зависящие от способов рубок (сплошных или выборочных), способы лесовосстановления на вырубках и т.д.

Особую роль в повышении эффектности лесозаготовок  отводится строительству лесовозных дорог. Протяженность дорог на одну тысячу гектаров лесного фонда В России составляет в среднем 1,2 километра. Для сравнения: в США этот показатель равен 10, в Австрии - 36, а в Германии - 45 километрам.  При этом только десятая часть лесных дорог в России имеет твердое покрытие. По расчетам специалистов, для транспортного освоения лесных территорий нам необходимо строить ежегодно не менее 3 тысяч километров дорог с твердым покрытием. Цена вопроса - 18 миллиардов рублей.  Согласно предложенному Минприроды России  и Рослесхозом  принципу софинансирования  на рубль, вложенный в проект федеральным бюджетом, должен ответить своим рублем бюджет региональный. Эти деньги, по замыслу, должны окупиться - расходы на строительство войдут в цену участков, расположенных вдоль магистралей.

В настоящее время в транспортно-доступной зоне районов Севера, Сибири и Дальнего Востока лесные ресурсы практически истощены. Размер неиспользуемой расчетной лесосеки фактически не влияет на возможные объемы вырубки, поскольку ресурсы находятся за пределами транспортной доступности.

В каждом конкретном случае следует исходить из экономически целесообразного расстояния вывозки заготовленной древесины. Во многих лесозаготовительных как правило составляет около 50 км, а в ряде случаев достигает 100 км. При таких расстояниях лесовоз только в хороших дорожных условиях способен совершить 2 рейса в течение рабочей смены.

Естественно, одних дорог для решения проблемы переработки еще недостаточно.

Необходимо внесение новых положений в таможенное законодательство, согласно которым которые в ближайшее время  вывоз из России круглого леса должен стать невыгодным делом. Эта тема неоднократно поднималась Председателем Правительства Российской Федерации В.В.Путиным на международных форумах пол вопросам использования лесных ресурсов. Суть этих высказываний "везде, кроме нашей страны, деньги зарабатываются не на операции "спилил - продал", а на втором-третьем переделе, на глубокой переработке леса. Если кубометр леса вывозится из России за 30 долларов, то возвращается в виде готового продукта уже за 400 - 500 долларов".

Прогрессивный опыт, накопленный в мире, показывает, что чрезмерные темпы использования лесных ресурсов в действительности не так уж необходимы. Объемы вырубки лесов могут быть значительно снижены усилением контроля за образованием отходов и увеличением использования вторичных материалов. Для производства бумаги и упаковочного картона вместо интенсивных рубок леса многие государства всемерно используют вторичное сырье. Так, доля бумаги, полученной из макулатуры, в общем производстве бумаги составляет в Швеции 53%, в Японии - 52%, Западной Европе - 46%, США - 45%. В этих государствах по всей территории созданы четко действующие и разветвленные системы сбора макулатуры. В России существовавшая система пунктов сбора макулатуры практически разрушена. Макулатура, как правило, выбрасывается в контейнеры для бытовых отходов и вывозится на свалки или сжигается.

Важным фактором в повышении эффективности использования лесных ресурсов является привлечение инвестиций как отечественных, так и зарубежных. Инвестиционная деятельность в области освоения лесов осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 25 февраля 1999 года № 39-ФЗ "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений".

Подготовка перечня приоритетных инвестиционных проектов в области освоения лесов и его утверждение осуществляются в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Объектами капитальных вложений в области освоения лесов могут являться объекты создаваемой и (или) модернизируемой лесной инфраструктуры и лесоперерабатывающей инфраструктуры. Наибольший интерес в этом плане представляют объекты, осуществляющие деревообработку с широким ассортиментом  продукции на выходе и объекты целлюлозно-бумажного производства.

 

Первый заместитель председателя

Комитета Совета Федерации по природным

ресурсам и охране окружающей среды                                      Н.П.Чуркин

Авторские права © 2004 Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.
103426, г. Москва, Б. Дмитровка, 26
Создание сайта: ArtStyle Group