Выступление А. Назарова на конференции "Закон Российской Федерации "О недрах": проблемы разграничения полномочий в сфере государственного управления недрами"

Уважаемые коллеги!

Прежде всего, хотел бы поблагодарить Комитет Государственной Думы по природным ресурсам и природопользованию за организацию этой конференции по вопросам, касающимся основополагающих принципов недропользования в России и имеющих большое значение для многих субъектов Российской Федерации, в том числе всех северных регионов.

Наш Комитет Совета Федерации по делам Севера и малочисленных народов неоднократно за последнее время рассматривал обсуждаемую проблему, прежде всего о принципе "совместных решений" о предоставлении в пользование участков недр. Мы изучили мнение субъектов Российской Федерации не только относящихся к Северу, но и других регионов страны, где добываются полезные ископаемые.

Сегодня в Комитете имеются решения региональных законодательных органов власти, письма руководителей исполнительной власти по известному Обращению Ассоциации экономического взаимодействия "Черноземье" от 24 августа прошлого года, по инициированным группами депутатов Государственной Думы проекту Кодекса Российской Федерации о недрах и законопроекту "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О недрах". Мы, также изучили мнение многих добывающих предприятий и организаций, ученых, занимающихся проблемами недропользования.

В подавляющем большинстве мнение едино - базовый принцип совместных решений федеральных и региональных властей о предоставлении в пользование участков недр показал свою работоспособность,  выдержал испытание временем, является реальным механизмом "сдержек и противовесов" и в максимальной степени реализует конституционные права и учитывает интересы российского государства в целом, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований и недропользователей.

Предложения об отмене принципа "двух ключей", по сути, является попыткой централизовать полномочия по принятию решений о предоставлении в пользование участков недр на федеральном уровне и отстранить органы государственной власти субъектов Российской Федерации от участия в принятии таких решений. Эти предложения нарушают конституционные права субъектов Российской Федерации и принципы федеративных отношений в Российской Федерации.

Основы конституционного строя Российской Федерации (статья 9 Конституции) содержат положение о том, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории Российской Федерации). Теперь предлагается устранить избранные населением органы государственной власти субъектов Российской Федерации от решения вопросов распоряжения природными ресурсами на участках недр, а, следовательно, и участками земли, на территории своих регионов.

Статьей 72 Конституции Российской Федерации установлено, что вопросы владения, пользования и распоряжения недрами находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В соответствии с этими конституционными положениями статьями 2, 3 и 4 Закона Российской Федерации "О недрах" установлено, что владение, пользование и распоряжение государственным фондом недр осуществляется совместно Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации.

Однако в проекте Кодекса Российской Федерации о недрах, разработанном и разосланном Министерством природных ресурсов вообще исключено даже упоминание о совместном ведении в недропользовании. Возникает вопрос, что у нас за министерство такое, которое может отменять конституционные положения?

Можно с достаточной степенью уверенности предположить, что концентрация на федеральном уровне полномочий в вопросах недропользования приведет к недостаточному учету экономических и социальных потребностей населения территорий, на которых разрабатываются месторождения, что может вызвать рост конфликтных ситуаций, как между органами государственной власти разных уровней, так и между региональными властями и недропользователями.

Мы пытались найти документальное пояснение, чем вызвано столь массированное  наступление на принцип совместного решения о предоставление в пользование участков недр, для чего ломается вся система недропользования? В пояснительных записках к двум депутатским законопроектам, несмотря на то, что авторы у них разные, аргументы абсолютно одинаковые: принцип "совместных решений", цитирую, "усложнял процесс недропользования, нередко приводил к конфликтным ситуациям, судебным разбирательствам".

Что касается "усложнения процесса недропользования", думаю, в этом зале не надо говорить, где сложнее проходит согласование и процесс принятия решений: в регионах или в федеральном центре?

Также можно утверждать, что конфликтов и судебных разбирательств по вопросам недропользования не больше, если не меньше, чем по многим другим направлениям экономических отношений. За последнее время у всех на слуху один  известный случай в Ненецком автономном округе. Да и, откровенно говоря, это конфликт скорее корпоративных интересов, а не федерального центра и региона.

Нередко еще приходится слышать аргумент, что богатые сырьевыми ресурсами регионы стремятся к одностороннему их использованию, получению сверхдоходов, не хотят делиться доходами с другими регионами.

Во-первых, с введением налога на добычу полезных ископаемых не такие уж высокие доходы региональных бюджетов в значительной степени урезаны, регионы получают только 20 процентов поступлений налога. А вот распределяются ли остальные 80 по регионам? Это уже вопрос из другой сферы. А какие потери несут сырьевые регионы от загрязнения территории на месте добычи! Это ведь тоже надо считать.

И второе. Почему никто не говорит о регионах, получающих высокие доходы за счет того, что на их территории была создана крупная промышленная база, построены нефтеперерабатывающие, автомобильные, авиационные заводы. Каждый регион сегодня живет за счет того, что он имеет на своей территории. У одних - промышленность, у других - земля, сельское хозяйство, у третьих - инфраструктура, которая притягивает банки и офисы крупных кампаний, у четвертых - недра. И не надо вбивать между регионами клинья. Кстати, следует напомнить, что большинство сырьевых регионов: и Якутия с крупнейшими мировыми запасами алмазов, и угольная Кемеровская область, и богатый золотом Магадан, и многие другие, при нашей экономической политике являются  реципиентами федерального бюджета, а некоторые и относятся к депрессивным.

Возникает и другой вполне актуальный вопрос, разве у нас все вопросы законодательства в сфере недропользования так уж хорошо решены, что мы теперь пытаемся ревизовать вполне нормально и эффективно работающие законодательные нормы? Ведь основными задачами государственного регулирования отношений в недропользовании являются не только вопросы порядка и процедуры распределения участков недр. Основная задача государства - это обеспечение воспроизводства минерально-сырьевой базы, ее рационального использования и охраны недр в интересах нынешнего и будущего поколения народов России.

В то же время более чем за десять лет реализации Закона "О недрах" не принят закон, регулирующий порядок лицензирования пользования недрами. На протяжении семи лет никак не может заработать Федеральный закон "О соглашениях о разделе продукции".

Остро стоит проблема воспроизводства минерально-сырьевой базы, в том числе углеводородного сырья. Из-за резкого сокращения научных исследований и геолого-разведочных работ уровень добычи важнейших полезных ископаемых не компенсируется приростом новых запасов. Еще больше обостряется эта проблема в связи с отменой отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы. По имеющимся оценкам затраты на эти цели из всех источников в текущем году могут сократиться на 40 - 50 процентов. Руководители сырьевых регионов, ученые, специалисты высказывают законную и обоснованную тревогу по этому поводу, но никаких решений на федеральном уровне не принимается, а в проекте федерального бюджета на 2003 год расходы на эти цели предполагается еще снизить.

Наконец, сколько уже можно говорить о необходимости расширения рентных  принципов налогообложения за пользование природными ресурсами. О важности этой задачи неоднократно говорил Президент Российской Федерации В.В. Путин, в том числе в своем Бюджетном послании. Однако в процессе разработки закона о введении налога на добычу полезных ископаемых задача усиления рентных принципов в налогообложении под чьим-то давлением ушла на второй план. В результате, этот налог не позволяет государству получать и перераспределять дифференцированную ренту - те сверхдоходы, которые получают недропользователи, разрабатывающие наиболее богатые, с лучшими условиями добычи месторождения.

В то же время до сих пор не вносится и не обсуждается законопроект о специальном налоге на сверхдоходы, который давно уже записан в первой части Налогового кодекса и который предполагалось ввести в действие одновременно с налогом на добычу полезных ископаемых.

Можно перечислить еще немало проблем в сфере недропользования, которые необходимо решать, в том числе и законодательными мерами.

Исходя из сказанного, предлагаем в итоговом документе нашей конференции прямо записать о неприемлемости отмены принципа "совместных решений" федерального центра и субъектов Российской Федерации о предоставлении в пользование участков недр как полностью соответствующий конституционным положениям и принципам федеративных отношений. Рекомендовать депутатам Государственной Думы отклонить имеющиеся законопроекты по этой теме.

Также, поскольку наша конференция фактически является научно-практической, представляется целесообразным в итоговом документе записать перечень проблем недропользования, которые действительно необходимо решать, часть из них я назвал, и рекомендовать Правительству, депутатам Государственной Думы, членам Совета Федерации, региональным руководителям, ученым, экспертам, специалистам добывающих предприятий и организаций сосредоточить на них внимание и совместно их решать.

Что касается проекта Кодекса о недрах, то если уж его разрабатывать, то это должен быть действительно кодифицированный законодательный акт, включающий в себя регулирование всех отношений в недропользовании и заменяющий все законы в этой сфере. При этом он должен не пересматривать уже проверенные временем и доказавшие свою эффективность действующие законодательные нормы, а обогащать и развивать их. Такой кодекс должен писаться не в узких министерских кругах, а с широким привлечением всех заинтересованных в этом вопросе сил.

Спасибо за внимание.