Интервью с заместителем министра экономического развития и торговли РФ М. Цикановым

Александр Беккер
Газета «Ведомости» от 12.09.2002

В начале июля разразился скандал. Комиссия по разграничению полномочий между центром и регионами, возглавляемая замглавы администрации президента Дмитрием Козаком, подготовила концепцию поправок в закон о недрах. Из проекта, попавшего в прессу, стало известно, что государство не устраивают ныне действующие лицензионные соглашения и оно собирается перевести отношения с недропользователем в договоры концессии. В этом случае можно получить больше доходов от передачи запасов ископаемых добывающей компании. Ей возмещались нормативно рассчитанные затраты и нормативная прибыль. Собственником же извлеченного из недр становилось государство.

Сразу после сообщений об этом к Козаку пожаловал глава «Альфа-групп» Михаил Фридман, а следом  глава «ЮКОСа» Михаил Ходорковский. А вскоре выяснилось, что из проекта пропало положение, по которому в собственность государства отходило добытое компаниями сырье. Но дальнейшая судьба закона о недрах с тех пор оставалась неизвестной. Об этом мы попросили рассказать руководителя рабочей группы в комиссии Козака, замминистра экономического развития Мухамеда Циканова.

Внесите ясность, кто истинный автор изменений в закон о недрах. Вначале говорили о комиссии при президенте о разграничении полномочий уровней власти. На прошлой неделе Минприроды обнародовало свой проект кодекса о недрах. Теперь вот Минэкономразвития заявляет о своем варианте закона о недрах.

Комиссия, возглавляемая заместителем руководителя администрации президента Дмитрием Козаком, действительно рассмотрела редакционную поправку к закону о недрах, согласовала эти изменения и внесла президенту.

Президент дал поручение премьеру и правительству в соответствии с этими предложениями подготовить законопроект. Комиссия Козака является автором новой редакции закона о недрах.

Поскольку комиссия не может быть субъектом законодательной инициативы, то это должно быть правительство.

Да. Есть поручение президента. Правительство полтора-два месяца назад рассматривало весь этот пакет законопроектов, представленных комиссией Козака, 52 закона, и распределило их по министерствам  кто ответственный, кто исполнитель. По группе законов о ресурсопользовании на первом месте стоит Минэкономразвития. Это на бюрократическом языке означает, что головной исполнитель  Минэкономразвития.

В какой стадии сейчас новая редакция закона о недрах?

Концепцию уже завершили и переда ли в правительство. Максимум до конца года мы завершим работу над законопроектом.

Ядро вашей концепции  переход от лицензионных соглашений с недропользователями на концессионные договоры. Концессии хороши для Норвегии, монархических государств Ближнего Востока. Разве в России лицензионная форма исчерпала себя?

Лицензионные формы у нас не отрицаются. У нас предполагается множественность форм недропользования  концессионная, лицензионная, СРП, горное соглашение. Лицензионная форма нам не очень нравится в связи с тем, что это не очень прозрачная система. Очень много здесь зависит от бюрократов  при выдаче лицензии, контроле за ее выполнением, при лишении. Это очень существенный субъективный фактор. Предпочтительнее более прозрачные формы недропользования. Главное  сделать прозрачными все виды и формы недропользования. Существующий закон этого сделать не позволяет. Закон о концессиях сейчас пишется  тоже нашим министерством. Не думаю, что он принципиально будет отличаться от мировых аналогов.

Можете расшифровать суть новой редакции закона о недрах?

В этом законе написано, что собственник недр  государство. Но что такое государство-собственник в условиях нашей страны, не понятно. Государство  это федеральная, региональная или местная власть? Мы говорим, что собственник  это федеральное правительство. Этот тезис, особенно в регионах, восприняли в штыки, не до конца поняв, что это такое.

То есть вы ликвидируете правило «двух ключей»  когда права на пользование недрами распределяет и региональная власть?

Нет. Федеральное правительство может уполномочить кого-то заключать гражданско-правовые соглашения с недропользователем. Это будет происходить обязательно на аукционной основе. Конкурсы и аукционы  это прерога тива субъектов Федерации. На уровне федерального правительства проводить такое количество конкурсов или аукционов чрезвычайно затруднительно. Гражданско-правовые соглашения будут согласовываться субъектом, на территории которого эти недра находятся. Но правила проведения аукционов будут заданы законом.

Будет введена дифференцированная оплата в зависимости от условий добычи природных ресурсов. Предполагается свободный оборот хозяйственных прав. Если вы стали недропользователем, то не стоит обременять ваши права по недропользованию, за исключением оговоренных каким-то законом о технике безопасности и т.д.

Еще один важный тезис  отделение геологоразведки от добычи. Разведку должно в основном проводить государство. Если нужно проводить разведку на определенной’ территории, среди геологоразведочных партий проводится тендер и право на исследование недр выставляется на аукцион. Выявленные месторождения государство выставляет на торги.

По первоначальному проекту комиссии Казака государство возмещало недропользователю затраты и нормативную прибыль, оставлял добытые полезные ископаемые в своей собственности.

Не может быть государство собственником извлеченного из недр. Собственником добытого продукта становится недропользователь. Когда мы говорим об СРП, там действительно часть продукции принадлежит государству, эта доля уже оговаривается в соглашении о разделе продукции.

То есть вы считаете, что в июле (когда появился первый проект концепции изменений закона о недрах) неверно истолковали положение о том, что добытые ископаемые остаются в собственности государства?

Думаю, да. Здесь произошла какая-то мешанина. В любом случае мы ни в коем случае не предполагаем, что добытый продукт будет принадлежать государству.

На днях Минприроды высказало предложение, что преимущественное право на приобретение стратегических видов полезных ископаемых должно быть закреплено за государством.

Здесь нужно разделить две вещи. Понятие стратегических запасов, которые по специальной цене продаются государству,  это синдром социализма. На рынке существует цена, по этой цене государство и должно покупать любой продукт. Если мы говорим о неких запасах, которые должны лежать на всякий случай для будущих поколений, тогда можно говорить о долгосрочном ресурсе государства.

А если по рыночным ценам, но все же государство первым имеет право покупки?

В нашем проекте этого нет. Не может быть специальных условий на рынке для государства. Государство  один из участников рынка.

Как определяется общая фискальная нагрузка на недропользователя при заключении концессионных соглашении?

Ставка будет дифференцированная в зависимости от условий добычи на каждом месторождении. У кого-то [сырье] залегает на глубине 20 м, у другого  2 км. Если это нефть, ставка будет меняться в зависимости от ее вязкости, сернистости. Всего будет шесть основных параметров.

Глава «ЮКОСа» Михаил Ходорковский убежден, что дифференцированная ставка налога по каждому месторождению приведет к прямому подкупу чиновников  их будут задабривать, чтобы получить более льготные условия недропользования.

Мы говорим о том, что мы продаем на аукционе месторождения с уже определенными параметрами. На аукционе мы говорим: вот есть месторождение с запасами, допустим, в 2 млн т, с глубиной за легания такой-то, цена такая-то. Все условия зафиксированы, переделать их уже нельзя. Где тут возможность для коррупции? Если бы мы продавали просто некие запасы, а потом согласовывали бы технические параметры, тогда была бы возможность влиять на условия продажи.

Очевидно, что не только ряд предпринимателей, но и губернаторы будут всячески противодействовать прохождению законопроекта в таком виде. Ведь в этом случае уже невозможна будет ситуация, когда, например, при губернаторе автономного округа создается на циональная нефтяная компания, которой передается лицензия.

Когда вводишь новую систему, у нее всегда есть противники. Но совсем не факт, что губернаторы будут против. Для губернатора тоже облегчается взаимоотношение с недропользователем, поскольку он по-прежнему будет участвовать в согласовании проекта соглашения с недропользователем.

Так можно годами согласовывать.

Федеральная власть, как собственник, будет устанавливать сроки согласования  неделя-две.

Нынешние владельцы лицензий получат концессионные договоры на свои месторождения автоматически или по конкурсу, как предлагает Минприроды?

Пока мы говорим все в сослагательном наклонении в связи с тем, что закона о концессиях еще нет. В процессе подготовки могут появиться совсем неожиданные предложения, которые могут быть учтены. Но никаких революций не будет, никто не придет и не скажет, что сегодня лицензии отменяются, с завтрашнего дня переходим к другим формам недропользования. В любой цивилизованной стране должен быть переходный период, прописанный в законе. Потом мы не исключаем возможность лицензионной формы недропользования. Но, с нашей точки зрения, это непрозрачная и инвестиционно непривлекательная форма. Поэтому, скорее всего, эту форму недропользования будем делать менее экономически привлекательной, нежели другие формы. В России некоторые компании обеспечены запасами до 50 лет. Вы не сможете бесконечно расширять свое производство. Не может компания с такими запасами осваивать их и привлекать туда инвестиции. Это экономический нонсенс. В мире в среднем этот показатель  10-12 лет.

А если за счет больших запасов увеличить капитализацию компании?

Такое возможно, но пока, как показывает наш исторический опыт, этого не происходит.

Из-за отмены налога на воспроизводство минерально-сырьевой базы финансирование геологоразведки упало с 72 млрд руб. в прошлом году до 40-45 млрд руб. в этом году. При концессии у компании вообще не будет резона вкладываться в дорогостоящие проекты. А вы говорите, что геологоразведка должна быть отделена от добычи.

Да, у нас действительно плохо с геологоразведкой. Если у компании запасов на 50 лет, у нее нет стимула проводить разведку. С другой стороны, расходы на геологоразведку включаются компаниями в себестоимость. Грубо говоря, это еще один способ увода денег из-под на логообложения. Это порочный круг. Поэтому мы и говорим, что геологоразведку нужно сделать прозрачной, финансируемой исключительно из бюджета.

На самом деле общая сумма вложений компании в геологоразведку в этом году  28 млрд руб. Вместе с бюджетным финансированием  около 70 млрд руб. То есть примерно паритетное вложение государства и частных компаний.

Разве на такие деньги можно серьезно вести геологоразведку в государстве?

Можно. Это запуск механизма. Если мы в этом году провели разведку, например, на 20 млрд руб., то продаем продукт компаниям дороже. В бюджете появляются деньги на дальнейшее финансирование разведки. Вот и пошла цепочка. То есть мы должны выйти из этого порочного круга рано или поздно.