Верхняя Палата российского Парламента – Совет Федерации, обычно, называет палатой регионов. Характер деятельности и задачи, которые решает Комитет Совета Федерации по делам Севера и малочисленных народов, в котором я являюсь первым заместителем Председателя, как ни какой другой комитет, соответствует этому названию.
К ведению Комитета отнесены вопросы законодательного обеспечения государственной политики в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, социально-экономического развития, налоговой, финансовой политики, использования природных ресурсов, внутренних морских вод и территориального моря Российской Федерации, регулирования прав коренных малочисленных народов, а также местного самоуправления и межрегионального сотрудничества.
В центре его внимания находились вопросы реализации положений Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации на 2006 год, развития и совершенствования законодательной базы по социально-экономическим проблемам Севера и Арктики, в частности, по обеспечению эффективного недро- и природопользования, регулирования межбюджетных отношений, реализации приоритетных национальных проектов, основных социальных гарантий северян, обеспечения прав коренных малочисленных народов Севера.
Работа Комитета осуществляется в тесном взаимодействии с другими комитетами Совета Федерации и Государственной Думы, федеральными и региональными органами государственной власти, общественными организациями.
По предметам его ведения в 2006 г. Комитетом рассмотрен 31 принятый Государственной Думой Федеральный закон. Особое внимание традиционного было уделено подготовке проекта бюджета на 2007 год. Это вызвано тем, что система господдержки северных территорий реализуется, в основном, через бюджет. Нами было отмечено, что расходные обязательства большинства северных территорий в расчетах учитываются не полностью, а перераспределение расходных обязательства между федеральным, региональными и местными бюджетами не соответствует распределению бюджетных источников. В связи с этим в 2007 году напряженность бюджетов территорий будет более высокой по сравнению с федеральным бюджетом.
Внесены предложения об опережающем перечислении из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации дотаций субъектам Российской Федерации, имеющим в своем составе районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности с ограниченными сроками завоза грузов.
Хотя объем Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации увеличен, однако, уровень бюджетной обеспеченности высокодотационных регионов останется примерно на прежнем уровне. Действующая система межбюджетных отношений не приводит к сокращению различий между субъектами Российской Федерации по уровню их бюджетной обеспеченности.
К сожалению, продолжает сокращаться уровень государственной поддержки северных регионов. Мы не согласны с этим. По этому поводу направлены заключение комитета по проекту бюджета на 2007 год и аналитическая записка в Государственную Думу и органам госвласти северных территорий.
Из рассмотренных комитетом законов наиболее значимыми для жизнеобеспечения и социально-экономического развития северных территорий являются Лесной кодекс Российской Федерации; Водный кодекс Российской Федерации; федеральные конституционные законы, связанные с правовым регулированием процесса объединения Камчатской области и Корякского автономного округа, Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа, Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа.
Комитет высказал несогласие с рядом принципиальных положений как Лесного, так и Водного Кодекса. Свои возражения и предложения им были направлены в Государственную Думу. Являясь членом Рабочей группы Государственной Думы и Совета Федерации в течение последних полутора лет, непосредственно участвовал в доработке этих законов.
Рабочая группа, учитывая позицию органов власти регионов, мнение общественности предложила ряд принципиальных изменений в эти Законы, которые были приняты Правительством.
Комитетом рассмотрены также ряд других законопроектов, касающихся социально-экономического развития северных регионов, межбюджетных отношений, налогообложения, проблем недро- и природопользования, развития местного самоуправления. Здесь следует отметить следующие законы: "О внесении изменений в главу 26 части второй Налогового Кодекса и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации", направленный на создание налоговых стимулов для освоения новых нефтяных месторождений по степени выработки более 80%; "О внесении изменений в Бюджетный Кодекс", устанавливающий, что доходы от налога на добычу полезных ископаемых в виде природных алмазов в полном объеме зачисляются в бюджеты субъектов Российской Федерации. Комитет поддержал поправки в Федеральный Закон "О государственном регулировании в области добычи и использования угля, об особенностях социальной защиты работников организаций угольной промышленности", которые расширяют круг лиц, имеющих право на социальную помощь, и уточнены источники финансирования мер социальной поддержки в угольной промышленности; в законы "О Государственной границе Российской Федерации" и "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию", облегчающий режим государственной границы Российской Федерации отечественным рыбакам, ведущими промысел в исключительной экономической зоне Российской Федерации.
К числу рассмотренных поправок, внесенных в законодательные акты, относятся поправки, регулирующие вопросы создания и функционирования туристко-рекреационных особых экономических зон, которые могут создаваться во многих северных регионах.
Следует отметить, что многие законодательные нормы этих и ряда других рассмотренных комитетом федеральных законов направлены на регулирование проблем, решение которых неоднократно предлагалось комитетом. Так в федеральном бюджете на 2007 год после трехлетнего перерыва предусмотрены средства на поддержку северного оленеводства и впервые - на продержку табунного коневодства, - традиционных видов деятельности народов, проживающих на северных территориях.
В значительной степени увеличиваются бюджетные инвестиции в экономику и социальную сферу северных и дальневосточных территорий через федеральные целевые программы. На реализацию программы "Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья на 1996 - 2005 годы и до 2010 года" будет направлено 4595,8 млн. рублей, что почти на 70 процентов выше уровня 2006 года и больше предусмотренного самой программой. В новой редакции программы "Дети России" на 2007 - 2010 годы в подпрограммах "Здоровое поколение" и "Дети и семья" предусматривается отдельное финансирование расходов по детям и подросткам, проживающим в северных районах. Это должно позволить более эффективно учитывать северные факторы при реализации мероприятий программы.
Особое место в деятельности Комитета занимали вопросы совершенствования правового регулирования социального обеспечения Северян, охраны окружающей среды. Он рассмотрел и поддержал ряд законодательных инициатив регионов в области пенсионного обеспечения (об увеличении базовой части трудовой пенсии, о восстановлении для северян учета стажа в полуторном размере, вместо действующей календарной нормы; возможность снижения возраста, необходимого для назначения досрочной трудовой пенсии дополнительно на пять лет, для женщин, родивших пять и более детей и воспитавших их до достижения ими возраста 8 лет, а также матерей инвалидов с детства, воспитавших их до указанного возраста, в случае их проживания не менее 15 календарных лет в районах Крайнего Севера и не менее 20 календарных лет в приравненных к ним местностях и др.)
Кроме того, было рассмотрено 47 законопроектов внесенных в Государственную Думу законодательными органами северных субъектов РФ. Практически все они получили поддержку Комитета.
Большое внимание в отчетном году уделялось продвижению в Государственной Думе проектов федеральных законов, разработанных комитетом и внесенным Советом Федерации в порядке реализации права законодательной инициативы в предшествующий период.
Так, в октябре 2005 года Советом Федерации по инициативе нашего Комитета был внесен проект федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" и Федеральный закон "Об увеличении базовой части трудовой пенсии лицам, проживающим в районах Крайнего Севера и приравненным к ним местностях", который направлен на сохранение пенсионерам - северянам полного объема базовой части пенсии с учетом районного коэффициента в случае их переезда на постоянное жительство в другие регионы. Благодаря целенаправленной и настойчивой работе на законопроект дано положительное заключение ответственного за его рассмотрение Комитета Государственной Думы по труду и социальной политике и есть основание надеяться, что в 2007 году этот законопроект будет принят.
Большой объем работы проводится с представителями комитетов Государственной Думы и МВД России по внесенному в июле 2005 года федеральному закону "О внесении изменений в статьи 10 и 15 Федерального закона "Об оружии", которым предусматривается право геологоразведочных организаций на приобретение огнестрельного оружия для обеспечения безопасности работников, проводящих геологоразведочные работы в полевых условиях.
Кроме того, на рассмотрении Государственной Думы находится разработанный комитетом проект федерального закона "О внесении изменений в статью 16 Федерального закона "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" и в статью 11 Закона Российской Федерации "О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях", которым предусматривается выплата студентам, обучающимся в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, процентной надбавки к стипендии.
Важное место в деятельности Комитета занимает сопровождение проектов федеральных законов по предметам его ведения, находящихся на рассмотрении в Государственной Думе. В 2006 г. 26 из них были приняты Государственной думой, одобрены Советом Федерации и подписаны Президентом Российской Федерации, около 60 - рассмотрены и не приняты Государственной Думой или сняты с рассмотрения по различным причинам. Примерно половина сопровождаемых комитетом проектов федеральных законов были внесены в Государственную Думу органами законодательной (представительной) власти субъектов Российской Федерации, полностью или частично отнесенных к северным районам.
Членами Комитета было использовано также право законодательной инициативы. Ими было внесено на рассмотрение палаты 2 Федеральных закона. Это законопроекты: "О внесении изменения в статью 34 Закона Российской Федерации "О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях" направлен на законодательное установление порядка выплаты пенсионерам по старости и по инвалидности компенсации расходов на оплату стоимости проезда один раз в два года к месту отдыха и обратно. Необходимость его вызвана тем, что установленным Правительством Российской Федерации порядком выплата такой компенсации предусматривается только для пенсионеров и инвалидов, выезжающих на организованный отдых (санатории, дома отдыха и т.д.); а также проект закона "О внесении изменений в статью 24 Земельного кодекса Российской Федерации и статью 10 Федерального закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" направлен на предоставление представителям коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока и их общинам земельных участков в безвозмездное срочное пользование для сохранения и развития ими традиционного образа жизни, хозяйствования и промыслов.
Законопроект в порядке законодательной инициативы Совета Федерации внесен в Государственную Думу.
Особое значение в своей деятельности Комитет придает мониторингу законодательства и правоприменительной практики по предметам ведения Комитета.
В текущем году, как и в прежние годы, особое внимание уделялось и уделяется реализации законов "О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих о районах Крайнего Севера и приравненных к мим местностях", "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации", "О жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненным к ним местности" и др.
Анализ правоприменительной практики осуществляется в ходе парламентских слушаний, заседаний "круглых столах" и других мероприятий, проводимых комитетом. Были проведены парламентский слушания на тему "Бюджетная обеспеченность субъектов российской федерации, полностью или частично отнесенных к северным районам и проблемы их устойчивого развития". Это помогло в разработке предложений по повышению уровня бюджетной обеспеченности северных субъектов Российской Федерации, устранений несбалансированности бюджетов и наращиванию их доходного потенциала. Рекомендовано ускорить принятие проектов федеральных законов "О минимальных государственных социальных стандартах".
К сожалению, законы, регулирующие северные проблемы, сохраняют декларативность, что затрудняет их применение. В ряде федеральных законов по общероссийским проблемам, несмотря на принимаемые нами меры, еще слабо учитываются специфические особенности северных регионов.
Результатом этого является отсутствие системности и стабильности в правовом регулировании многих вопросов развития Севера. Широко распространено неисполнение или ненадлежащее исполнение принятых нормативных актов, отсутствуют надлежащий контроль и ответственность за их реализацию. Так, утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 7 марта 2000 года № 198 Концепция государственной поддержки экономического и социального развития районов Севера практически не выполняется.
Кроме того, приходится констатировать, что в последние годы четко обозначилась тенденция, направленная на постепенную ликвидацию как отдельных федеральных законов, регулирующих проблемы Севера, так и устранение из других федеральных законов конкретных норм по этой тематике. Руководство Совета Федерации поддерживает усилия комитета по устранению этих негативных явлений.
В рамках мониторинга правоприменительной практики комитетом подготовлены раздел в ежегодный доклад Совета Федерации "О состоянии законодательства в Российской Федерации", "Законодательное обеспечение развития арктических и северных территорий Российской Федерации" в главе "Эффективность правого обеспечения комплексных общенациональных проблем".
Также второй год проводится анализ последствий изменений, внесенных Федеральным законом от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в ряд законодательных актов, регулирующих вопросы социального и экономического развития северных территорий и природопользования. Действующая в настоящее время система гарантии и компенсации для граждан работающих и проживающих в районах Севера, как показывает анализ, в значительной степени сократила уровень социальной защиты ряда категорий населения северных районов. Поэтому большинство законодательных инициатив органов государственной власти северных регионов и значительная часть законотворческой работы комитета в 2006 году были направлены на исправление этой ситуации.
Отстаивая права граждан, проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, мы совместно с законодательными органами на местах выявляем несоответствия и устраняем их.
Было выявлено ограничение прав граждан, установленных законом "О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях". Это относится, например, к "Правилам компенсации расходов на оплату стоимости проезда пенсионерам, являющимся получателями трудовых пенсий по старости и по инвалидности и проживающим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, к месту отдыха на территории Российской Федерации и обратно", которые существенно ограничили возможности пенсионеров-северян для получения компенсации стоимости проезда к месту отдыха и обратно. По этому вопросу было направлено несколько обращений в федеральные органы государственной власти Российской Федерации. Разработан проект федерального закона "О внесении изменения в статью 34 Закона Российской Федерации "О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях" с целью решения этих проблем. Законопроект будет внесен на рассмотрение Совета Федерации в весеннюю сессию 2006 года. Поставлен также вопрос о необходимости начисления процентных надбавок к стипендиям, отмененных в связи со вступлением в силу Федерального закона № 122-ФЗ. Министерство образования, признав ошибочность отмены этих компенсаций студентам, обещает внести соответствующие изменения в подзаконные акты. Принято обращение к Правительству Российской Федерации по вопросу расчета ставки земельного налога на земельные участки, предоставленные организациям горнодобывающей и нефтегазовой промышленности для разработки полезных ископаемых. Подготовлен также и ряд других обращений в федеральные органы государственной власти.
Но комитет не ограничивается работой по улучшению действующего законодательства по отдельным проблемам. Настойчиво ставятся вопросы разработки государственной политики по социально-экономическому развитию Севера, комплексного решения его проблем на основе новейших технологий. По мнению комитета, необходимо подготовить научно обоснованную Стратегию социально-экономического развития Севера на период до 2015 года, направленную на обеспечение устойчивого развития Севера, эффективное использование его производственного потенциала, обеспечение социальной защиты населения.
В соответствии с задачами и целями этого документа необходимо будет осуществлять государственную политику в этом регионе и вести законотворческую работу. В связи с этим ведется подготовка пакета базовых законодательных актов по основным проблемам. В первую очередь, следует принять федеральные законы "О районировании Севера Российской Федерации" и "Об арктической зоне Российской Федерации".
В течение года комитет организовал ряд публичных мероприятий, на которых рассмотрены актуальные вопросы экономического и социального развития Севера и их законодательного обеспечения.
Актуальные проблемы северных регионов по предложению комитета рассматривались в рамках "правительственного часа" в Совете Федерации. В частности, был рассмотрен вопрос "О ходе реализации Концепции государственной поддержки экономического и социального развития районов Севера". И хотя Концепция во многом носит декларативный, неконкретный, половинчатый характер, но это фактически единственный программный документ Правительства России по вопросам политики государства по отношению к северным территориям. Однако должного внимания реализации Концепции не уделялось, и большинство ее положений остались не выполненными. С нарушением сроков и формально выполняются и поручения Президента Российской Федерации, данные Правительству по итогам прошедшего 28 апреля 2004 года в Салехарде заседания президиума Государственного совета, обсуждавшего актуальные вопросы развития Севера. С учетом этого, выступающие члены Совета Федерации предложили Правительству Российской Федерации внести в Концепцию изменения, учитывающие сегодняшние условия и стоящие перспективные задачи.
Комитет также, совместно с другими комитетами Совета Федерации, принимал участие в подготовке и проведении обсуждавшихся на заседании Совета Федерации в рамках "правительственного часа" вопросов "О готовности жилищно-коммунального хозяйства страны к отопительному сезону 2006–2007 гг.", "О ходе реализации Федерального закона "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" и ряда других.
В целях формирования собственной позиции по стратегическим вопросам государственно-правового и социально-экономического развития Северных регионов, требующих законодательного регулирования, комитет активно использовал такие формы работы, как парламентские слушания, "круглые столы", выездные заседания.
В 2006 г. проведено два выездных заседания комитета: в Ханты-Мансийском АО, где был рассмотрен вопрос "Законодательное обеспечение прав и гарантий коренных малочисленных народов Севера в Ханты-Мансийском автономном округе – Югре"; в г.Архангельске, по вопросу "Проблемы обеспечения сбалансированности бюджета Архангельской области и бюджетов муниципальных образований в условиях разграничения расходных обязательств и доходных источников между уровнями бюджетной системы Российской Федерации". В ходе обсуждения вопроса был выявлен ряд важных проблем, характерных и для большинства других субъектов Российской Федерации, как отнесенных к северным районам, так и расположенным на других территориях страны. В течение года проведены парламентские слушания "Проблемы реализации Федерального закона "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях". По итогам доклада Минсельхоза России, выступлений представителей северных регионов, рыболовецких предприятий, ученых отмечена необходимость дальнейшей работы по совершенствованию нормативной базы в сфере рыболовства, в том числе более подробной регламентации прибрежного рыболовства и разработки комплекса мер, обеспечивающих доставку добытых в прибрежной зоне уловов на территорию Российской Федерации, решению ряда вопросов по регулированию рыболовства, осуществляемого с целью обеспечения ведения традиционного образа жизни коренных малочисленных народов Севера, совершенствованию налогообложения в сфере рыболовства.
Проведены также "круглые столы" по темам: "Задачи обеспечения жильем граждан, проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях", в рамках реализации национального проекта "Доступное и комфортное жилье – гражданам России".
"Решение демографических проблем развития субъектов Российской Федерации, полностью или частично отнесенных к северным районам, в свете реализации задач, поставленных в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации на 2006 год"; "Вопросы реализации кластерной политики в регионах Севера Российской Федерации".
Кроме того, совместно с Комитетом Совета Федерации по природным ресурсам и охране окружающей среды в апреле 2006 года проведено заседание "круглого стола" по теме "О проблемах обеспечения безопасного питьевого водоснабжения населения", а в ноябре 2006 года совместно с Ассоциацией коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока проведен "круглый стол" по теме "О ратификации Российской Федерацией Конвенции МОТ № 169 "О коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни в независимых странах".
Активное участие принимали члены комитета и работники аппарата в подготовке и работе Четвертого Байкальского экономического форума, Второго российско-финляндского экономического форума, Дальневосточного международного экономического форума, Второго северного социально-экологического конгресса (Республика Коми), а также принимали участие в работе парламентских слушаний, "круглых столов" в Государственной Думе и Совете Федерации, других проводимых на федеральном уровне и в северных регионах форумах, на которых обсуждались вопросы, входящие в компетенцию комитета.
При поддержке и с участием комитета были подготовлены и проведены Международная специализированная выставка "Охота. Рыбалка. Отдых", Международная выставка-ярмарка "Северная цивилизация: регион ЭКСПО", конференция на тему "Система работы с одаренными детьми, проживающими в районах Крайнего Севера", выставка "Первая межрегиональная смена для одаренных детей Крайнего Севера "Вдохновение".
Особое значение комитет придавал формированию положительного имиджа Якутии, пропаганде ее потенциальных возможностей в развитии экономики, создания в республики благоприятного инвестиционного климата.
В течение года с помощью комитета был выпущен специальный номер журнала "Российская Федерация сегодня", посвященный Якутии (Якутская стратегия). Мною выпущена книга "Государственная политика в районах Севера: вчера, сегодня и завтра".
Члены комитета постоянно участвовали в заседаниях Правительства Российской Федерации, в работе коллегий федеральных органов исполнительной власти.
А.С. Матвеев