Выступление председателя Комитета Совета Федерации по делам Севера и малочисленных народов Г.Д. Олейника на парламентских слушаниях в Государственной Думе по теме:  «Районирование Севера России» ( 17.04.07)

 

 

 

Уважаемые участники парламентских слушаний !

 

         Рассматриваемый сегодня вопрос для развития Севера занимает особое место. По существу в нем заключено два ключевых для Севера вопроса: что следует относить к северным территориям и как должна осуществляться на них жизнедеятельность человека.

 При переходе страны на рыночные отношения стали все более очевидны недостатки прежней системы районирования, а именно: отсутствие научно обоснованных критериев для отнесения территорий к северным и определения уровней их дискомфортности для проживания населения и ведения хозяйственной деятельности, что препятствует установлению обоснованных с точки зрения объемов и размеров гарантий и компенсаций для проживающих и работающих на этих территориях граждан и функционирующих на них предприятий.

Поэтому, еще в начале 90-х годов прошлого столетия началась работа по созданию новой системы районирования российского Севера. Вы знаете, что на основании распоряжения Правительства Российской Федерации от 18.01.92 г. № 107-р Институтом экономических проблем Кольского научного центра Российской академии наук была разработана научная методика районирования Севера, которая была положена в основу законопроекта о районировании Севера России, разработанного Госкомсевером России.

Однако данный законопроект так никогда и не был внесен Правительством Российской Федерации в Государственную Думу.

         В связи с этим, Комитетом Совета Федерации по делам Севера и малочисленных народов в 1999 году был разработан и внесен в Государственную Думу проект Федерального закона “Об основах районирования Севера Российской Федерации”.

         В обоснование необходимости принятия данного закона закладывалось, во-первых, то, что существующее районирование Севера не имеет под собой строго научных критериев и их законодательного закрепления, что позволяет произвольно относить к Северу территории без достаточного к тому основания и, во-вторых, то, что деление Севера только на две зоны - районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности не достаточно гибко, не позволяет учесть всего многообразия его природно-климатических и социально-экономических условий и, как следствие этого, эффективно проводить на Севере дифференцированную государственную политику.

 Концепция законопроекта содержала следующие основные положения: определение понятия Севера, определение трех зон абсолютной, экстремальной и умеренной дискомфортности на основании установленных в законопроекте научно обоснованных критериев, порядок проведения районирования Севера и ответственность должностных лиц за нарушение этого порядка.

         К сожалению, наш законопроект был отклонен Государственной Думой. Я говорю «к сожалению», потому, что многие аргументы против него были малообоснованны, хотя  в нем было много рационального.

Если давать общую оценку нынешнему законопроекту, то он может служить добротной базой для дальнейшей работы. В то же время хотелось бы сказать о ряде моментов, которые на наш взгляд необходимо учесть при доработке этого законопроекта.

1. Как я уже говорил целью районирования является обеспечение дифференцированного подхода при проведении государственной политики социально-экономического развития Севера Российской Федерации, что подразумевает создание благоприятных условий как для жизнедеятельности населения Севера, так и для функционирования северной экономики.

         В ст. 1 и ч. 3 ст. 4 законопроекта отражен социальный аспект проведения районирования но, по существу, оставлен без внимания не менее важный аспект - обеспечение развития северного производства.

Между тем, хорошо известно, что расположенные на Севере предприятия в связи со сложными природно-климатическими условиями по объективным причинам имеют повышенные затраты на производство своей продукции, что должно учитываться в бюджетной и налоговой политике государства.

2. Одним из основных понятий закона о районировании является понятие Севера Российской Федерации. В законопроекте в ст. 3 это понятие определяется через установление южной, западной и восточной его границ. При этом северная граница в этой статье по какой-то причине не упоминается, хотя определение северных границ Российской Федерации, а также других северных государств – это один из самых острых современных международно-правовых вопросов.

 Представляется нецелесообразным создавать в законопроекте такую сложную и во многом спорную конструкцию, как определение границ Севера. С нашей точки зрения для целей этого закона достаточно дать понятие Севера как высокоширотной части территории Российской Федерации, уровни дискомфортности которых соответствуют критериям, установленным в законе. В конечном счете, именно соответствие определенной территории критериям дискомфортности будет определять ее отнесение к Северу.

3. Думаю, все согласятся, что основным условием эффективности районирования Севера является использование научно обоснованной методики такого районирования, разработка которой должна осуществляться специализированными научными учреждениями. В основу методики районирования Севера, которая использовалась в прежнем законопроекте, были положены результаты вышеупомянутого научного исследования по теме районирование Севера России, проведенного Институтом экономических проблем Кольского научного центра Российской академии наук на основании распоряжения Правительства Российской Федерации от 18.01.92 г. № 107-р.

В то же время, методика, приложенная к обсуждаемому сегодня законопроекту, является безымянной, что не дает возможность сослаться на высокую степень ее научности.

 

Полагаю, также, что было бы целесообразно получить отзывы на предлагаемую методику от наших ведущих научных центров, занимающихся исследованием северных проблем.

4. Создание эффективной системы правового регулирования районирования Севера определяется четкостью правового механизма проведения такого районирования и простотой процедур внесения изменений в саму систему регулирования,  заключающуюся в способности оперативно реагировать на изменение внешних условий.

В прежнем законопроекте это обеспечивалось тем, что практическая работа по проведению районирования на основе установленных в законе критериев возлагалась на специальный правительственный орган, по результатам работы которого правительством определялся перечень районов Севера с отнесением их к определенным зонам дискомфортности. Предусматривалось, что данное решение может быть оспорено в установленном в законе порядке. Также предусматривалась возможность корректировки критериев дискомфортности с учётом возможных изменений природно-климатических и социально-экономических условий в районах Севера с их отнесением к соответствующим зонам дискомфортности.

В рассматриваемом же законопроекте эти вопросы решаются, иначе. Так, норма ч. 1 ст. 7 законопроекта предусматривает, что перечень районов Севера и их распределение по зонам дискомфортности устанавливается федеральным законом в соответствии с разработанной методикой.

Очевидно предполагается, что установление законодательного порядка определения районов Севера и уровней их дискомфортности обеспечит более объективное решение этого вопроса. С нашей же точки зрения это только усложнит данную процедуру, перенесет ответственность с правительства на законодательные органы за возможные ошибки при проведении районирования и затруднит возможности их оперативного исправления. Полагаю, требуется глубокий анализ данного вопроса, чтобы не сделать северные субъекты Российской Федерации  заложниками поспешно принятых решений.

Это те основные позиции, на которые, я хотел бы обратить внимание при доработке законопроекта.

Думаю, что предложения к законопроекту имеются и у других участников слушаний. Важной частью обсуждения законопроекта, я считаю, должно стать привлечение широкого круга государственных, научных и общественных организаций, заинтересованных в правильном решении этого вопроса.

Благодарю за внимание.