ЗАКЛЮЧЕНИЕ

на Федеральный  закон

«О федеральном бюджете на 2010 год и

на плановый период  2011 и 2012 годов»

 

Комитет Совета Федерации по делам Севера и малочисленных народов рассмотрел Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов», принятый Государственной Думой 20 ноября 2009 года, и отмечает следующее.

1. В соответствии со статьей 106 Конституции Российской Федерации Федеральный закон подлежит обязательному рассмотрению в Совете Федерации.

Федеральным законом утверждаются показатели федерального бюджета  на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов. При этом, в связи с приостановлением до 1 января 2010 года ряда норм Бюджетного кодекса Российской Федерации, не предусматривается утверждения на плановый период 2011 и 2012 годов структуры расходов федерального бюджета, в т.ч. ведомственной структуры, распределения ассигнований по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов, на реализацию федеральных целевых программ, за исключением утверждения общих объемов трансфертов из федерального бюджета бюджетам государственных внебюджетных фондов.

Исходя из прогнозируемого на 2010 год объема валового внутреннего продукта в размере 43 187,0 млрд. рублей и уровня инфляции за год - не превышающий 10,0 %, предлагается утвердить общий объем доходов федерального бюджета на 2010 год в сумме  6 950 010,0 млн. рублей,  что на  236 189,0 млн. рублей или на 3,5 % больше утвержденного объема доходов федерального бюджета на 2009 год, в том числе объем нефтегазовых доходов - в сумме 3 194 681,7 млн. рублей или 45,9 % от общего объема доходов. Общий объем расходов федерального бюджета на 2010 год предлагается утвердить в сумме  9 886 920,9 млн. рублей, что на 41 703,3 млн. рублей или на 0,4 % больше утвержденного объема расходов на 2009 год. Дефицит федерального бюджета составит 2 936 910,9 млн. рублей, что на 194 485,6 млн. рублей или на 6,2 % меньше утвержденного показателя 2009 года. Основные параметры доходов рассчитаны, исходя из оценки среднегодовой цены нефти марки «Юралс» 58 долларов за баррель и среднегодового курса валюты 33,9 рубля за 1 доллар США.

Источниками покрытия дефицита федерального бюджета в 2010 году предусматриваются средства Резервного фонда Российской Федерации 1860,1 млрд. рублей, средства Фонда национального благосостояния  - 385,8 млрд. рублей, а также внутренние и внешние заимствования 691,0 млрд. рублей.

На 2011 год, первый год планового периода, исходя из прогнозируемого объема валового внутреннего продукта в размере 48 072,0 млрд. рублей и уровня инфляции за год - не превышающий 8,0 %, предлагается утвердить общий объем доходов федерального бюджета в сумме 7 455 722,1 млн. рублей, в том числе объем нефтегазовых доходов - 3 311 839,0 млн. рублей, общий объем расходов федерального бюджета - в сумме 9 389 835,7 млн. рублей, дефицит федерального бюджета - 1934113,6 млн. рублей. Основные параметры рассчитаны, исходя из оценки среднегодовой цены нефти марки «Юралс» 59 долларов за баррель и среднегодового курса валюты 34,8 рубля за 1 доллар США.

На 2012 год, второй год планового периода, исходя из прогнозируемого объема валового внутреннего продукта в размере 53 712,0 млрд. рублей и уровня инфляции за год - не превышающий 7,0 %, предлагается утвердить общий объем доходов в сумме 8 069 646,9 млн. рублей, в том числе объем нефтегазовых доходов - 3 503 056,6 млн. рублей,  общий объем расходов - в сумме 9 681 000,3 млн. рублей, дефицит федерального бюджета -  1 611 353,4 млн. рублей. Основные параметры доходов рассчитаны, исходя из оценки среднегодовой цены нефти марки «Юралс» 60 долларов за баррель и среднегодового курса валюты   36,4 рубля за 1 доллар США.

В 2011 и 2012 годах, в связи с исчерпанием средств Резервного фонда, дефицит федерального бюджета предполагается покрывать за счет средств Фонда национального благосостояния - 762,4 млрд. рублей в 2011 году и 812,9 млрд. рублей в 2012 году, а также внутренних и внешних заимствований 1171,7 млрд. рублей и 798,5 млрд. рублей.

Предполагается значительный рост государственного долга Российской Федерации. Если на 1 января 2009 года государственный внешний долг Российской Федерации составлял 40,6 млрд. долл. и на 1 января 2010 года его верхний предел утвержден в объеме 41,4 млрд. долл., то на 1 января 2011 года государственный внешний долг предлагается утвердить в размере 63,3 млрд. долл., на 1 января 2012 года - 83,4 млрд. долл., на 1 января 2013 года 104,3 млрд. долл. За этот же период государственный внутренний долг Российской Федерации вырастет с 1499,8 млрд. рублей до 4344,3 млрд. рублей.

Трансферты Пенсионному фонду Российской Федерации предлагается утвердить на 2010 год в сумме 2530,0 млрд. рублей, что составляет 25,6 % утверждаемого общего объема расходов федерального бюджета, на 2011 год 2145,9 млрд. рублей (22,9 %), на 2012 год 2355,1 млрд. рублей (24,3 %).

2. По представленным совместно с проектом рассматриваемого Федерального закона расчетам прогноза основных параметров бюджетной системы Российской Федерации суммарные доходы консолидированных бюджетов Российской Федерации на 2010 год составят 5503,3 млрд. рублей,  расходы 5829,4 млрд. рублей, дефицит 326,1 млрд. рублей или 5,9 % к общему объему доходов.

Отсутствие расчетов консолидированного бюджета в разрезе субъектов Российской Федерации не позволяет оценить сбалансированность бюджетов каждой территории. В то же время, очевидно, что реально дефицитными являются, прежде всего, высокодотационные субъекты Российской Федерации, у которых нет дополнительных резервов для пополнения доходов бюджета, и они ограничены в возможностях использования заимствований и других источников покрытия бюджетного дефицита.

Суммарные доходы консолидированных бюджетов Российской Федерации на 2010 год составят 40,3 % от доходов всей бюджетной системы Российской Федерации, а без учета получаемых ими трансфертов из федерального бюджета 32,1%, что показывает высокую степень централизации доходов бюджетной системы Российской Федерации. В то же время действующая система перераспределения доходов между субъектами Российской Федерации через федеральный бюджет не обеспечивает эффективного решения проблемы выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации.

Общий объем предлагаемых Федеральным законом на 2010 год дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации увеличивается по сравнению с 2009 годом на 6,15 процента, что значительно ниже прогнозируемого уровня инфляции. По представленным расчетам из 81 субъекта Российской Федерации (автономные округа учтены в составе областей, в которые они входят) у 42 (51,9 %) расчетная бюджетная обеспеченность предполагается менее 70 %. Причем в худшем положении оказываются  субъекты Российской Федерации, полностью или частично отнесенные к районам Севера (далее северные регионы). У 13 из 19 северных регионов (68,4%) расчетная бюджетная обеспеченность будет менее  70 %.

У 3-х северных регионов (республики Карелия и Коми, Красноярский край) расчетная бюджетная обеспеченность в 2010 году ожидается ниже уровня 2009 года. Для 5 северных регионов (республики Бурятия и Тыва, Мурманская и Сахалинская области, Чукотский автономный округ) объем дотаций предусматривается меньше, чем в 2009 году. Причем у трех из них расчетная бюджетная обеспеченность ниже 70 %.

Представленные показатели расчетной бюджетной обеспеченности показывают, что данный уровень разграничения доходов и финансовой помощи не позволит  многим территориям решать вопросы не только социально-экономического развития, но и текущие проблемы жизнеобеспечения.

При этом субъекты Российской Федерации будут вынуждены нести дополнительные расходы в связи с исключением из федерального бюджета ассигнований на софинансирование ряда полномочий субъектов Российской Федерации, таких как: предоставление гражданам субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг; предоставление мер социальной поддержки отдельным категориям граждан;  выплата компенсации части родительской платы за содержание ребенка в государственных и муниципальных образовательных учреждениях; субсидии на строительство и реконструкцию автомобильных дорог общего пользования  в рамках подпрограммы «Автомобильные дороги» федеральной целевой программы «Развитие транспортной системы России (2010-2015 годы)». Кроме того, на региональный уровень переводится финансирование организации летнего отдыха детей. Для северных территорий это, прежде всего, высокие затраты на проезд детей к месту отдыха, и ряд высокодотационных северных регионов не смогут найти необходимого объема средств.

Предусмотренные компенсационные меры повышение ставок акцизов и предоставление субъектам Российской Федерации права значительного  увеличения ставок транспортного налога, во-первых, для многих территорий недостаточны, а, во-вторых, приведут к иным затратным последствиям, например, к увеличению транспортных тарифов, и соответственно, к росту других социальных расходов. 

3. В условиях снижения доходов федерального бюджета, вызванного финансово-экономическим кризисом, бюджетные назначения по ряду основных направлений государственной поддержки северных территорий в Федеральном законе предлагаются в меньших объемах, чем было первоначально предусмотрено на 2010 год Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов», и ниже показателей, установленных на 2009 год.

На решение одной из самых острейших социальных проблем - переселение из северных регионов пенсионеров, инвалидов, больных и безработных, предусматривается в составе федеральной целевой программы «Жилище» 6858,9 млн. рублей, что на 30,6 % меньше, чем в 2009 году.

Вызывает сомнение реальность использования в 2010 году 30,0 млн. долл. по пилотному проекту социального реструктурирования районов Крайнего Севера, осуществляемого за счет займа МБРР, и его завершения в 2011 году, т.к. за все семь лет реализации проекта использовано всего  33 из 65 млн. долларов,  и ни один год планируемые показатели не выполнялись.

Сложное положение продолжает оставаться с финансированием государственной поддержки экономического и социального развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока.  На субсидии на эти цели  предусматривается на 2010 год  240,0 млн. рублей, что в 2,5 раза меньше, чем запланировано выделить в 2009 году.

Занижены объемы финансирования федеральной целевой программы «Социально-экономическое развитие Курильских островов (Сахалинская область) на 2007-2015 годы» - на 2010 год предусмотрено 1360,8 млн. рублей, что на 16,4 % ниже, чем в 2009 году, и на 312,5 млн. рублей меньше, чем предусмотрено на 2010 год самой программой.

На реализацию федеральной целевой программы  «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья на период до 2013 года» предлагается направить в 2010 году 92348,3 млн. рублей, что на 8,5 % больше утвержденного объема финансирования программы в  2009 году. Из них на развитие  г. Владивостока, как центра международного сотрудничества в Азиатско-Тихоокеанском регионе, предусматривается 70983,6 млн. рублей или на 75,7 % больше, чем в текущем году.

На оплату стоимости проезда пенсионерам к месту отдыха и обратно один раз в два года в соответствии с Законом Российской Федерации от 19 февраля 1993 г. № 4520-1 «О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях» предполагается передать Пенсионному фонду, как и в предыдущие годы,  1,0 млрд.  рублей. Т.е. с учетом инфляции реальное финансирование  сокращается.

На обеспечение доступности перевозок пассажиров с Дальнего Востока в европейскую часть страны предусматриваются бюджетные ассигнования в объеме 2500,0 млн. рублей или на 43,7 % больше уровня 2009 года. Увеличение бюджетных ассигнований обусловлено расширением перечня маршрутов, на которые будут продаваться билеты по пониженной стоимости. В то же время, комитет считает, что должен быть расширен и перечень территорий, на которые будет распространяться эта компенсационная мера.

4. Снижается государственная поддержка ряда отраслей экономики, в значительной мере влияющих на социально-экономическое положение северных регионов.

На поддержку северного оленеводства и табунного коневодства предусматривается всего 180,0 млн. рублей или 63,4 % от уровня финансирования 2009 года (283,7 млн. рублей). Предоставление в последние годы даже незначительных по объему субсидий, позволило поддержать северное оленеводство одну из основных отраслей занятости и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера, и начать решать накопившиеся проблемы возрождения и развития оленеводства.

Несмотря на то, что по сравнению с 2009 годом почти на 13 % увеличивается объем средств, планируемый в 2010 году на воспроизводство минерально-сырьевой базы, в т.ч. на 6,6 % на геологическое изучение недр, эти показатели ниже уровня 2008 года и намного ниже первоначально утвержденных на 2010 год. Предлагаемых средств недостаточно для получения заметного роста запасов важнейших полезных ископаемых и выполнения в последующие годы международных обязательств Российской Федерации по поставкам энергоресурсов в другие страны.

На 39,4 % меньше чем в 2009 году предлагается направить бюджетных средств на реструктуризацию угольной промышленности. Частично это снижение объясняется переносом в раздел «Социальная политика» ассигнований на дополнительное пенсионное обеспечение (негосударственные  пенсии) в объеме 516,2 млн. рублей, но и с учетом этого общее сокращение бюджетных назначений на указанные цели по сравнению с 2009 годом составит 29,2 %. На 35,0 % сокращается  и объем средств, предусмотренных по разделу «Межбюджетные трансферты» на реализацию программ местного развития и обеспеченности занятости для шахтерских городов и поселков. Уменьшение бюджетных ассигнований объясняется  переносом реализации отдельных мероприятий на 2011 год. В то же время во многих шахтерских городах и поселках, особенно там, где закрылись или закрываются шахты, положение, особенно по решению социальных проблем, остается крайне сложным.

Несколько сокращаются бюджетные ассигнования, предусматриваемые на финансирование учреждений, обеспечивающих предоставление услуг в сфере рыбохозяйственной деятельности, и реализацию федеральной целевой программы «Повышение эффективности использования и развитие ресурсного потенциала рыбохозяйственного комплекса в 2009-2013 годах».

Несмотря на то, что утвержденными Президентом Российской Федерации в 2008 году Основами государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2020 года и дальнейшую перспективу предусматривается значительное расширение исследований в Арктике, на  23,6 % по сравнению с 2009 годом предлагается уменьшить финансирование подпрограммы «Освоение и использование Арктики» федеральной целевой программы «Мировой океан», и на эти цели предусматривается всего 177,3 млн. рублей. В то же время, более чем на 50 % предлагается увеличить объем субсидий на навигационно-гидрографическое обеспечение судоходства на трассах Северного морского пути, что обусловлено дополнительными расходами на содержание вводимых в эксплуатацию контрольно-корректирующих станций.

Фактически не изменяется по сравнению с 2009 годом объем субсидий аэропортам, расположенным в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях. Также в течение ряда лет не изменяется даже в номинальном выражении объем субсидий на покрытие части расходов, связанных с функционированием почтовых отделений, расположенных в районах Крайнего Севера. Это приводит к тому, что длительный период не решаются многие проблемы транспортного и почтового обеспечения северных территорий.

5. По большинству из указанных замечаний членами комитета были внесены поправки к проекту рассматриваемого Федерального закона. Однако, за исключением выделения ассигнований на поддержку северного оленеводства и табунного коневодства, в основном они не были учтены. В связи с этим комитет считает необходимым рекомендовать Правительству Российской Федерации при исполнении рассматриваемого Федерального закона обратить особое внимание на необходимость решения следующих вопросов:

повышения бюджетной обеспеченности высокодотационных субъектов Российской Федерации, в первую очередь относящихся к районам Крайнего Севера и приравненных к ним местностях;

увеличения работ по воспроизводству минерально-сырьевой базы;

оказания дополнительной поддержки северному оленеводству и табунному коневодству, рыбохозяйственному комплексу, развитию почтовой связи в районах Севера, строительству и реконструкции автомобильных дорог в северных регионах, экономическому и социальному развитию коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока;

финансирования мероприятий по реализации Основ государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2020 года и дальнейшую перспективу.

С учетом этого комитет считает возможным рекомендовать Совету Федерации одобрить Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов».

 

Председатель Комитета                                                 Г.Д.Олейник