10 апреля 2007 г.

Журнал «Федеративные отношения и региональная социально-экономическая политика», №4, 2007

 

Какая «северная» политика нужна России?

Вопрос, вынесенный в заголовок статьи, по сути является отражением более общего вопроса: какое государство мы строим и по какому пути будет развиваться Россия в 21 веке? Весь истекший период с момента создания суверенного российского государства предпринимались попытки ответить на этот вопрос. Как всегда в России разброс мнений был самый широкий от идеи полной суверенизации регионов (всем памятен революционный призыв: «Берите суверенитета столько, сколько сможете проглотить!») до идеи объединения всех субъектов Российской Федерации в унитарное государство.

К счастью, время радикальных взглядов прошло и вопрос о федеративной форме нашего государства уже не вызывает споров. Однако, проведенные в последние годы в стране преобразования построение «вертикали власти», административная реформа, перераспределение полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти и органами местного самоуправления вызвали в обществе новую волну споров о характере и природе федеративного устройства российского государства.

В названии этого уважаемого журнала очень точна отражена идея тесной и неразрывной связи понятий «федеративные отношения» и «региональная политика» государства. Не учитывать эту связь в таком крупном и сложно построенном государстве как Российская Федерация или не предавать ей должного значения это все равно, что возводить здание с завязанными глазами созданное в результате такой работы сооружение неизбежно будет уродливым и непрочным.

Если дать обобщенную формулу такой взаимосвязи, с которой уверен согласятся все здравомыслящие люди - сила федеративного государства основывается на силе его регионов, целостный организм жизнеспособен только тогда, когда здоровы составляющие его части.

На основе такого подхода необходимо рассматривать вопрос об особенностях современной «северной» политики, представляющей важную составную часть региональной политики российского государства.

Нет необходимости подробно останавливаться на вопросе о важности Севера для настоящего и будущего развития России, а также и всей планеты, об этом уже немало писалось. Достаточно напомнить, что северные территории играют ключевую роль в национальной экономике, в обеспечении безопасности и геополитических интересов России. Здесь сосредоточено почти 80 процентов запасов всех полезных ископаемых страны, находится около трети экологически чистой территории Земли, проживает большое число уникальных этносов - аборигенных народов, по территории северных регионов проходит почти вся морская граница Российской Федерации.

В связи с этим возникает важный вопрос, адекватна ли «северная» политика государства роли этого региона и способствует ли она его устойчивому социально-экономическому развитию, которое, в свою очередь, является условием устойчивого развития всей России.

Эффективная региональная политика должна включать несколько элементов: понимание специфики региона, выработка обоснованных мер и решений по развитию этого региона с учетом его специфики и последовательная реализация этих решений в практической жизни. Присутствуют ли эти элементы в современной государственной политике в отношении северных территорий? На этот вопрос можно ответить проведя анализ социально-экономического развития Севера за прошедший период.

Понимание того, что Север является особым регионом России, требующим к себе повышенного внимания имеет глубокие исторические корни. Наиболее концентрировано и образно роль северных территорий для будущего государства была выражена в известных словах М.В. Ломоносова о том, что могущество России будет прирастать Сибирью и Северным Ледовитым Океаном. В законодательстве царской России осуществлялось особое регулирование в отношении северных территорий и народов. Так, в законе Российской империи «Устав об управлении инородцами» 1822 года был впервые законодательно применен принцип дифференцированного подхода к правам и обязанностям народов с различным уровнем социально-экономического развития.

Наиболее целенаправленно и эффективно освоение Севера проводилось в советский период, что позволило за достаточно короткий срок обустроить и заселить обширные территории Севера. Только за период с 1925 по 1990 годы совокупное население Севера и Дальнего Востока выросло с 4,7 млн. до 27,9 млн. человек, причем темпы роста северного населения были значительно выше среднероссийских и составляли от 87% в период 1925-1939 гг. до 16,2% в период 1979-1989 гг. (по России соответственно 16,8% и 6,9%).

На базе открытых на Севере запасов природных ресурсов были созданы крупнейшие территориально-производственные комплексы по их добыче и переработке: нефти и газа в Западной Сибири, цветных металлов на Севере Красноярского края, угля в Республике Коми, алмазов и золота в Республике Саха (Якутия) и в Магаданской области, апатитов на Кольском полуострове, леса в Архангельской области, водных биоресурсов в северо-западных и дальневосточных районах и ряда других. Была освоена важнейшая арктическая транспортная коммуникация - Северный морской путь.

Интенсивное развитие Севера в этот период стало возможным во многом потому, что в отношении северных территорий проводилась особая социально-экономическая политика, учитывающая специфику этого региона. Данная специфика определяется суровыми природно-климатическими условиями Севера и связанными с ними повышенными затратами на производство и жизнеобеспечение населения, которые включают:

высокие затраты на оплату труда в целях обеспечения воспроизводства трудовых ресурсов;

значительные транспортные расходы в связи с тем, что воспроизводственные процессы в районах Севера в основном базируются на привозных материально-технических ресурсах при вывозе значительной части добываемых ресурсов и другой производимой продукции; Вследствие неразвитости транспортной сети и дальностью перевозок доля транспортной составляющей в цене потребляемой продукции достигает 50 и более процентов, что в несколько раз больше средних по стране показателей;

отдаленность большей части территории Севера от зоны централизованного энергоснабжения;

необходимость создания запасов и длительного хранения потребляемой продукции и сырья, прежде всего топливно-энергетического, вызванная сезонностью завоза грузов во многие районы, что приводит к «замораживанию» больших объемов финансовых средств на длительный период;

высокие затраты на поддержание и обновления основных фондов, что связано с их ускоренным износом в северных климатических условиях;

значительные расходы на социальную сферу в связи с тем, что значительная часть северных предприятий являются градообразующими;

повышенная экологическая уязвимость природной среды Севера, что требует высоких затрат на природоохранные мероприятия;

В целях нивелирования воздействия этих отрицательных факторов в государстве была разработана и нормативно закреплена система гарантий и компенсации, благодаря которой уровень жизни населения на Севере был не ниже, а по некоторым показателям выше, чем в других регионах страны;

Конец 20-го века знаменовался началом нового рыночного периода в развитии страны. На первом этапе проведения рыночных реформ еще осуществлялся принцип преемственности государственной политики в отношении северных территорий. В начале 90-х годов был принят ряд указов Президента Российской Федерации, Закон Российской Федерации «О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях», федеральные законы «Об основах государственного регулирования социально-экономического развития Севера Российской Федерации», «О жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей», «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации», «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации». В них регулировались особенности отношений в сфере труда, отдыха, образования, медицинского обслуживания и пенсионного обеспечения, вопросы социальной защиты коренных малочисленных народов Севера в северных регионах Российской Федерации. Хотя многие положения этих законов в полной мере не работали, так как не были созданы механизмы их реализации, они заложили основы «северной политики» государства в постсоветский период.

Однако, поспешное проведение реформ привело к резкому ухудшению социально-экономического положения как в стране, так и на Севере: спаду производства, закрытию предприятий, росту безработицы, падению жизненного уровня основной части населения.

В этих условиях государство посчитало поддержку северных территорий нецелесообразной и финансово обременительной, а проводимую на Севере протекционистскую политику не соответствующей рыночным отношениям. Идейной базой изменения государственной политики в отношении Севера стала широко пропагандировавшаяся как панацея решения северных проблем идея сокращения якобы чрезмерно избыточной численности населения Севера на основе замены постоянно проживающих здесь граждан контингентом работников, осваивающих Север вахтовым методом.

Подобные подходы явились причиной того, что государство стало мало обращать внимания на вопросы социально-экономического развития Севера, снизилась государственная поддержка северных регионов, начали закрываться северные программы, такие как «Строительство на территории Российской Федерации жилья для граждан, выезжающих из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей», «Дети Севера», недостаточно стало выделяться средств на государственную поддержку отдельных отраслей экономики (угольная, рыболовство, оленеводство), сократились собственные доходные источники региональных бюджетов, стали урезаться северные льготы и гарантии проживающих и работающих на Севере граждан.

Принятые в этот период нормативные акты Правительства Российской Федерации в области социально-экономического развития Севера, такие как постановление Правительства Российской Федерации «О реформировании системы государственной поддержки районов Севера» 1997 года и Концепция государственной поддержки экономического и социального развития районов Севера 2000 года носили декларативный и неконкретный характер. Значительно ухудшилось и законодательное регулирование северных проблем. Принятые в последние годы в ходе проведения реформ федеральные законы по вопросам федеративных отношений, местного самоуправления, распределения полномочий между уровнями публичной власти в значительной степени изменили саму основу законодательства, регулирующего вопросы социального и экономического развития северных территорий, их жизнеобеспечения, государственных гарантий и компенсаций для населения.

С 1 января 2005 года признан утратившим силу Федеральный закон «Об основах государственного регулирования социально-экономического развития Севера Российской Федерации». С его отменой из законодательства исчезли основополагающие понятия, определяющие Север как высокоширотную часть территории России, характеризующуюся суровыми природно-климатическими условиями и повышенными затратами на производство продукции и жизнеобеспечение населения, дающие определение районам с дискомфортными условиями проживания и с ограниченными сроками завоза грузов. Из законодательства также исчезли важнейшие принципы и механизмы государственного регулирования развития северных территорий: государственный протекционизм; селективная поддержка производства; регулирование промышленного освоения Севера в целях бережного использования его природных ресурсов, сохранения окружающей природной среды и защиты традиционного образа жизни коренных малочисленных народов; финансовая поддержка завоза продукции в районы с ограниченными сроками завоза грузов и ряд других.

С 2005 года из федерального бюджета перестали выделяться средства на финансирование «северного завоза», компенсацию тарифов на электроэнергию, поддержку северного оленеводства (с 2007 года восстановлено), сократилось финансирование ряда других направлений государственной поддержки северных территорий, ответственность за их жизнеобеспечение фактически полностью переложена на бюджеты субъектов Российской Федерации. При этом соответствующего перераспределения доходных источников проведено не было.

Реформа федеративных и межбюджетных отношений привела к значительному перераспределению финансовых потоков в пользу федерального бюджета и снижению бюджетной обеспеченности консолидированных бюджетов территорий. Существенное влияние на формирование доходов северных регионов, экономика большинства из которых связана с добычей и использованием природных ресурсов, оказали централизация налога на добычу полезных ископаемых, изъятие в федеральный бюджет водного налога и платежей за пользование лесным фондом, введение платы за пользование водными биологическими ресурсами и зачисление ее в основном в доходы федерального бюджета. При этом принимаемые в федеральном законодательстве компенсационные меры, далеко не в полной степени возмещают выпадающие доходы бюджетов территорий, связанные с изменение налогового и бюджетного законодательства.

В ходе налоговой реформы субъекты Российской Федерации и муниципальные образования лишились большинства полномочий по наращиванию своего налогового потенциала и увеличению доходов путем налогового регулирования. Снижение налоговой нагрузки на экономику в основном было проведено за счет доходных источников регионов. В этих условиях многие регионы, особенно не имеющие большого промышленного потенциала, фактически лишились возможности проводить работу по увеличению своих доходов.

В большинстве северных регионов отмечается, что проведенное перераспределение расходных обязательств между федеральным, региональными и местными бюджетами не соответствует распределению доходных источников. При передаче значительных расходных полномочий с федерального уровня на уровень субъектов Российской Федерации и муниципальных образований произошло перераспределение доходных источников в пользу федерального бюджета. Одновременно с этим, поскольку в ходе налоговой реформы заметно сократились доходные источники местных бюджетов, увеличиваются расходы бюджетов субъектов Российской Федерации на оказание финансовой помощи муниципальным образованиям.

В результате такой политики социально-экономическое положение Севера резко ухудшилось. Во все годы рыночных реформ число убыточных предприятий в северных регионах значительно превышало среднероссийские показатели. При более эффективном, чем в целом по России, функционировании северной экономики, она находится в более сложном финансовом положении, что в значительной степени уменьшает возможности для роста и развития и снижает конкурентоспособность производимой продукции. Вызвано это, прежде всего, тем, что в экономической политике государства специфические северные условия производства фактически не учитываются.

Ослабление государственного регулирования болезненно отразилось и на социальной обстановке в северных районах. Анализ показателей уровня жизни северян показывает, что в районах Севера большая часть населения в настоящее время живет хуже, чем в других районах России, где условия для проживания более благоприятные. Резко ухудшились демографическая ситуация, качество жизни большинства населения. Сложилась устойчивая и долговременная тенденция как естественной, так и миграционной убыли населения в большинстве районов Севера России.

Исчезла экономическая привлекательность работы на Севере. Остается сложным положение на рынке труда. С одной стороны в северных районах более высокий, чем в целом по России уровень безработицы, с другой растет потребность в квалифицированных кадрах. С каждым годом увеличивается удельный вес пенсионеров среди населения Севера. Особенно остро стоят социальные проблемы коренных малочисленных народов Севера, сельских поселений, закрывающихся поселков.

Ухудшается экологическая ситуация на Севере, что ставит под угрозу сохранение природного баланса экосистем, условий традиционного природопользования коренных народов Севера.

Стало очевидным, что продолжение такой политики не только не обеспечивает устойчивое социально-экономическое развитие северных регионов, но и ведет к их деградации. Об этом на протяжении всех этих лет неустанно заявляли как представители северных субъектов Российской Федерации, так и члены Комитета Совета Федерации по делам Севера и малочисленных народов. Мы постоянно отслеживали ухудшающуюся ситуацию на Севере и предупреждали Правительство Российской Федерации о необходимости принятия срочных мер по ее улучшению.

Нашим комитетом с участием северных регионов в ходе проведения парламентских слушаний и круглых столов были разработаны рекомендации и предложения по всем направлениям социально-экономического развития Севера: в области бюджетного и финансового регулирования, жилищного строительства и ЖКХ, пенсионного обеспечения, здравоохранения, экологии и т.д. При этом комитетом впервые были подняты вопросы формирования кластерной и инновационной политики в районах Севера.

В целях практической реализации разработанных рекомендаций, нашим комитетом за прошедшие годы было внесено в Государственную Думу около 40 законопроектов, а также получили поддержку комитета большая часть законопроектов, поступивших в Государственную Думу из северных субъектов Российской Федерации. 

Разработанные нами меры легли в основу Доклада «Об основах государственной политики Российской Федерации в районах Севера», рассмотренного президиумом Государственного совета Российской Федерации 28 апреля 2004 г. в г. Салехарде. По результатам рассмотрения этого доклада Президентом Российской Федерации В.В. Путиным 26.05.2004 года Правительству Российской Федерации был дан ряд поручений.

Однако до настоящего времени практически ни одно из этих поручений правительством не выполнено. Плохо выполняются им также собственные решения, предусмотренные Планом мероприятий социально-экономического развития районов Севера (распоряжение Правительства Российской Федерации от 21 февраля 2005 года № 185-р) и Планом мероприятий по оптимизации численности населения, проживающего в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, путем создания условий для закрепления квалифицированных кадров и выезда нетрудоспособных лиц на 2005-2010 годы (распоряжение Правительства Российской Федерации от 20 января 2005 года
№ 44-р).

Конечно, было бы неправильным говорить, что в северных регионах не происходит положительных изменений. Ситуация постепенно начинает меняться в лучшую сторону, хотя и не теми темпами, как хотелось бы.

Так, наметились положительные сдвиги в бюджетном регулировании северных проблем. В федеральном бюджете  на 2007 год предусмотрено значительное увеличение инвестиций в экономику и социальную сферу северных и дальневосточных территорий через федеральные целевые программы.

На реализацию программы «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья на 1996 2005 годы и до 2010 года» будет направлено 4595,8 млн. рублей, что почти на 70 процентов выше уровня 2006 года и больше предусмотренного самой программой. На реализацию мероприятий по федеральной целевой программе «Социально-экономическое развитие Курильских островов (Сахалинская область) на 2007 - 2015 годы» будет выделено 2380,7 млн. рублей, что фактически в 10 раз выше уровня финансирования аналогичной программы, действующей до 2005 года.

Позитивные сдвиги в социально-экономическом развитии Севера уже дали свой положительный эффект, экономика севера постепенно выздоравливает. Например, по итогам 2006 года в северных регионах выполнено 27,0% строительных работ, введено 9,8% жилья, произведено примерно 10% продукции животноводства, оборот розничной торговли составил 17,0%, объем платных услуг 18,1% от соответствующих общероссийских показателей.

В экономику северных регионов привлечено 31,2% всех инвестиций в основной капитал по Российской Федерации и 27,7% иностранных инвестиций.

Из северных территорий поступило в доходы государства 35,7% всех налогов и сборов в консолидированный бюджет страны и 47,9% - в федеральный бюджет. Почти 25% сальдированной прибыли предприятий и организаций России приходится на северные регионы.

Тем не менее, для того, чтобы эти успехи привели к устойчивой положительной динамике развития Севера,  отношение к северным регионам должно быть в принципе изменено. В такой стране, как Россия, где Север занимает более двух третей территории страны, должна быть сформирована специфическая государственная «северная» политика.

В настоящее время в этом вопросе также наметилась положительная тенденция. Так, в Минрегионразвития России сейчас идет работа над рядом важных документов: проектом Концепции устойчивого развития Арктической зоны Российской Федерации и концепцией федеральной целевой программы «О социально-экономическом развитии  коренных малочисленных народов Севера до 2015 года».

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации  от 27.01.2007 г. № 87 образуется Государственная комиссия по вопросам

социально-экономического развития Дальнего Востока, Республики Бурятия, Иркутской и Читинской областей. Также велика вероятность, что в ближайшее время будет создан федеральный орган исполнительной власти по вопросам развития северных территорий.

Полагаю, что это важные признаки формирования новой «северной» политики российского государства. В основе такой политики видится использование следующих принципов и механизмов:

повышение роли государства в сочетании с рыночными механизмами в регулировании экономики и социальной сферы северных регионов;

формирование общего экономического пространства страны с обязательным учетом специфики территорий с особыми условиями хозяйствования;

комплексное социально-экономическое развитие северных территорий, в том числе новых районов освоения природных ресурсов. Поддержка действующих и создание новых территориально-производственных комплексов (кластеров);

государственный протекционизм, направленный на создание для населения и отраслей хозяйства Севера не льгот и преференций, а благоприятного режима развития с учетом обеспечения государственных нужд и социальной сферы в производимой ими продукции;

ускоренное внедрение достижений науки и новых технологий, обеспечивающий быстрый рост производства при сокращении времени технологического цикла и необходимого объема завоза и накопления топлива, сырьевых и других ресурсов;

формирование межбюджетных отношений, политики налогообложения и таможенного регулирования с позиций равенства экономических условий для хозяйственной деятельности и жизнеобеспечения населения;

соизмерение экономического роста с возможностями эффективного хозяйствования в особых природно-климатических, экологических и географических условиях;

поддержание ресурсно-природного потенциала с учетом необходимости удовлетворения потребностей будущих поколений;

поддержание транспортных систем, обслуживающих основные грузопотоки на Севере, в том числе с учетом перспектив освоения континентального шельфа Российской Федерации и использования Северного морского пути;

формирование бюджетной обеспеченности и достаточности северных территорий с учетом повышенных затрат на воспроизводство трудовых ресурсов и обеспечение жизни населения;

оптимизация численности населения с учетом рыночных принципов хозяйствования, содействие переселению нетрудоспособных и социально незащищенных граждан;

создание условий, обеспечивающих традиционный образ жизни и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов;

обеспечение дифференцированного подхода к каждой северной территории исходя из природно-климатических условий, транспортной обеспеченности и уровня социально-экономического развития.

Неуклонное проведение такой «северной» политики позволит в исторически короткие сроки превратить Север в динамично развивающийся регион с устойчивой экономикой и развитой социальной сферой, надежно обеспечивающий потребности России в природных ресурсах на длительную перспективу.

Приложенные документы:
Скачать